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沿海报告
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上海城市精细化管理经验及启示
近年来，上海市积极开展城市精细化管理，探索出一些独到经验和做法，值得研究和借鉴。
上海城市精细化管理的基本做法：
一、重视网格管理，打造城市管理新手段。过去在社会治理中，往往由于赋权不够，使得发现问题后，在一线解决问题的能力不强，随着信息时代的发展，网格化管理成为城市建设和管理的新手段。网格化管理，指的是依托数字化平台，将管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的巡查，实现对公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化等方面的数字化管理。旨在主动发现问题和解决问题，将基层问题“网”在第一线。上海市在2013年8月发布了《上海市城市化网格管理办法》，各区已陆续建成城市网格化综合管理中心。网格管理中心成为辖区内城市相关问题统一处理、统一派单、统一协调、统一监督、统一考核的平台。同时将清晰、科学地划分管理网格，
实现全区统一编号、统一标识。
网格化管理包含信息平台建设、管理网格划分和队伍组建工作，将建立“三支队伍”，即网格中心信息员、网格监督员和综合执法队伍，其中综合执法队伍的建立就是为了“重心下沉”。这支队伍将整合城管、公安、工商、卫生、安全生产监督等区级执法部门下沉的执法力量，按比例、有侧重地调配到管理网络，以加强条块工作联动，承担网格内各类问题的有效发现、联合执法和综合整治。不仅助力城市管理“及时发现问题，快速处置问题”，也折射出现代化的执政理念：政府管理方式的主动作为。加大对问题处置的事前、事中和事后的监督和安全警示措施，同时与职能单位建立更紧密的沟通协调处置机制，进一步提高处置时效。深化拓展网格化管理是城市管理精细化的体现和整合政府资源的需要，更是政府职能转变的重要举措，各街镇和职能部门也逐渐把工作重心转到管理和服务上来。
二、全力推进海绵城市建设
上海积极改善生态环境，特别是在水、绿化等方面加大投入，这是促进可持续发展和建设宜居城市的需要，也是推进上海国际化大都市的形象必须创造的条件。在上海市郊区新城、六大重点功能区域、五大转型区域（高桥、桃浦、吴淞、南大、吴泾等区域）、成片开发区域和郊野公园全面落实海绵城市建设要求。建成区要结合旧区改造、“城中村”改造、城市更新、老旧工业区改造、道路改造、排水系统提标改造等因地制宜推进海绵城市建
设。
1、不断提高城市排水防涝体系能力。由于地理区位和气候原因，上海市饱受风（台风）、暴（暴雨）、潮（高潮）、洪（洪水）四大灾害的影响，城市防汛任务艰巨。近10来年，上海市编制了《上海市城镇雨水排水专业规划》《上海市河网水系规划》《上海市防洪防潮规划》《上海市节约雨水规划》等规划。通过系统规划、提前设计，推动排水设施建设与城市建设同步进行，使城市排水能力更加契合城市发展的需要。统筹考虑排水系统提标、水环境治理和内涝防治的要求，一次规划，分期实施，中心城区消除排水系统空白，郊区结合城镇建设同步开展排水系统新建和完善。适时启动苏州河段深层排水调蓄管道系统工程，实现苏州河沿线排水系统的标准提高和径流污染控制。加强管网和河网的统筹协调，落实上海市骨干河道布局规划，提高骨干河道输排水能力；按照全市河面率不低于10.5%的要求，加快推进河网水系整治，进一步提高河网调蓄能力，进一步提高河道生态岸线比例；加强中心城和各水利控制片除涝能力的达标建设，合理控制河道水位，既为管网排水创造条件，也为雨水滞蓄提供足够空间。
2、推进绿地系统建设。进一步加强绿化建设，确保建成区绿地率不低于34%。对照规划要求，新建和改建绿地应加强雨水利用和调蓄，鼓励已建绿地进行雨水利用和调蓄。城市公园绿地应结合周边水系、道路、市政设施等综合考虑竖向设计，因地制宜采用雨水花园、下凹式绿地、植草沟和小微湿地等；公园绿地
内步行系统、广场和停车场等硬质铺装应采用透水材料，新建和改建项目透水铺装率分别不低于50%和30%；提升公园绿地对自身雨水径流的消纳和净化能力，并为周边区域提供一定的雨水滞留、缓排空间。支持在郊野公园建设中设置区域排水防涝应急场所。支持屋顶绿化和垂直绿化等立体绿化建设，绿色屋顶率不低于30%，研究立体绿化建设支持政策。
3、推进海绵型建筑与小区建设。支持新建建筑采用绿色屋顶，鼓励有条件的既有建筑进行绿色屋顶改造。减少建筑与小区的硬质铺装面积，鼓励建筑与小区的非机动车道路、广场、停车场和运动场等采用透水铺装，硬化面积达1公顷及以上的地块应按照不低于250立方米公顷的标准配建雨水调蓄设施。
4、推进海绵型道路与广场建设。道路纵、横坡设计应与道路绿化隔离带海绵化建设相协调，支持结合道路绿化隔离带建设生态树池、植草沟、雨水花园和雨水调蓄设施。支持新建或改建的城市立交、快速路等高架道路采用透水沥青铺装以减少路表径流、提高行车舒适性与安全性，新建和改建高架道路的透水铺装率分别不低于70%和50%；鼓励地面轻型荷载道路试点采用透水沥青路面；高架或地面道路雨水排放设计应与其附近的绿地设计统筹考虑，加强对雨水的收集、渗滞蓄、净化和回用。
5、推进海绵型村镇建设。借鉴海绵城市建设理念，因地制宜推进上海市村镇建设。村镇建设要与周边水林田湖等自然生态环境有机结合，强调运用低成本和自然生态方法提高村镇雨水吸
纳和排放能力。结合全市小城镇建设、历史文化名镇名村和传统村落保护发展、美丽乡村建设等，综合运用绿色生态工程措施，探索推进海绵型村镇建设。
四、科学规划城市点亮工程。
制定完整点亮规划设计方案，按照总体规划、分区实施、突出重点、着力提升的原则，将道路点亮、楼体点亮、景观点亮融合提升。确定点亮手段，推广使用LED绿色低碳光源装饰核心路段，结合市政道路提升、改造，围绕景观区域重点打造点亮新景观。进一步优化各类点亮设施设备的管理维护制度和质量标准，依靠集中控制平台，分层次控制，实现能源节约，彰显最佳景观效益。
三、重视智慧城市建设，构建核心应用体系。
《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》提出，到2020年，上海信息化整体水平继续保持国内领先，部分领域达到国际先进水平，初步建成以泛在化、融合化、智敏化为新特征的智慧城市。
1、提升网络和信息基础设施服务能级。围绕建设成为国内通信质量、网络带宽、宽带资费、综合服务最具竞争力的地区之一的目标，着力增强信息网络综合承载能力、设施资源综合利用能力和信息通信集聚辐射能力。在国内率先发布《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划（2010-2020）》，编制《上海市信
息基础设施布局专项规划（2012-2020）》；率先开展新建住宅建筑通信配套设施第三方运维；推进基础通信管线、移动通信基站、光纤到户驻地网、无线局域网等设施的集约化建设；开展固网宽带、公共WLAN的网速动态监测分析以及宽带资费跟踪比较，实现本市宽带资费与国内同类城市基本可比。
2、推进涵盖各领域的智能应用。着力推动数字惠民、智慧城管、两化融合和电子政务行动，初步实现智慧城市建设应用领域全覆盖。
数字惠民领域，围绕市民“医食住行文教旅”智能化服务，重点关注医疗、教育、健身等市民关心的项目。卫生信息化方面实现市区及医联等多平台互联互通，动态采集维护3000多万份健康档案，建设电子病历、健康档案、医疗资源全区共享信息化平台；建立统一的食品安全投诉举报热线，办理时间从30天缩减到19天；以信息技术和课堂教学深度融合为基础，在7所学校实施教育云项目；建设全区体育健身场地服务信息系统，推进全民健身管理服务体系电子化、数字化和网络化；
开展以生活服务、智能家居等为重点的“智慧社区”和“智慧村庄”建设。智慧社区是指在智慧城市框架下，利用云计算等各种信息化技术，整合社区管理的各类服务资源，为社区各类群体提供政务、商务、娱乐、教育、医护及生活互助等社区服务，
打造“政府主导、电信运营、产业创新、服务民生”的智慧社区运营模式。
智慧城管领域，推进城市建设与管理并举，将信息化全面渗透到中心城区升级改造和郊区新城规划建设中。网格化管理模式从城市建设向综合管理拓展，有效推动大联动、大联勤；公共交通综合信息服务渠道向移动网络拓展，ETC建设基本覆盖全市主要道口。逐步形成以信息互通、资源共享、统一协调、联动处置为内容的信息平台。利用物联网技术，优先在区内交通枢纽发展智能交通，缓解道路交通压力，为市民出行带来便利。
两化融合领域，全面推进信息化在产业各领域的渗透应用，促进传统产业向高端化、服务化、绿色化发展，两化融合指数从2011年的75.5提高到2013年的80.4；电子商务带动了平台经济发展和供应链协同，电子商务交易额突破1万亿元。
电子政务领域，基本建成覆盖全市的人口库、法人库和空间地理信息库，在信息公开基础上推动政府数据资源向社会开放，开通国内首个“政府数据服务网”；网上行政审批平台在内资企业设立、建设工程等领域实现并联审批；“12345”市民服务热线、法人数字证书“一证通用”等渠道整合不断深化。
四、重视快速反应，强化城市应急能力。
根据《上海市防汛防台应急响应规范》，针对风、暴、潮、
洪四种主要灾害，规定了相应的响应行动，在响应、标准和环节的制定上细之又细。预警联动落实到位，警报一旦触发，各级防汛部门和相关单位不用请示，自觉启动应急程序，落实预案相关内容。城镇排水系统量放水人员坚守岗位，市容环卫清扫人员提前上岗。绿化、房地、市政等管理部门及时处置对市民人身和交通安全等具有较大危害隐患的树木。水运、公路、铁路、航空等管理部门及时向媒体通报和发布客运信息，妥善安置滞留旅客。排水抢险力量充足，上海市总结世博会防汛经验，在世博会后特别组建了21支快速反应排水突击队，由市排水管理处负责组织管理，加强日常演练，不断提高应急处置能力，发挥了重要作用。
加强街镇基层应急管理，融合推进街镇应急管理工作机制建设，明确街镇网格化中心承担街镇应急联动等工作，整合街镇、公安、环保、民防、民政以及安全监管、卫生计生、城管执法、防汛防台、市场监管、综合治理等信息资源，实现街镇基层应急联动联勤机制的有机整合，形成防范有力、指挥统一、联动高效、应对有序的应急管理工作网络，提升源头防控、快速发现和应急处置能力，将街镇应急管理工作落到实处。在完善应急预案编制上，街镇基层应急预案的覆盖面将进一步扩大，重点做好火灾、燃气、台风、潮汛、寒流、暴雨、地震和轨道交通、电梯安全、食品安全、公共卫生等领域的应急预案编制和实施，明确突发事件的应急值守、信息报告、预警信息传播、先期处置和自救互救、人员临时安置等，体现快速处置的特点。
上海城市精细化管理的启示：
精细化管理是当今社会城市管理的发展方向和目标，在一定程度上反映的是一个城市的文明进步程度。我们本地要充分借鉴上海城市精细化管理的理念，改变粗放式、派活制管理方法，实现精细化管理必须在细化管理内容、量化管理对象、规范管理行为、优化管理体系、创新管理方式上下工夫，应着力抓好四个关键词。
1.抓住“理念”。环境是生产力，抓城市管理就是优化发展环境，提高城市竞争力。重点抓住系统化指挥理念，充分发挥城市管理委员会的综合协调作用，有效整合规划、建设、城管、街道等单位的力量，统一协调，统筹指挥，着力解决职能交叉和条块分割的问题，逐步建立起协同指挥、监督考核、高效运转的管理机制，形成城市管理合力。重点抓住“大城管”理念，建立统一高效的管理体系。强化城市管理委员会指挥协调和监督评价职能，通过工作会、联席会、观摩会及评分考核、奖惩运用等形式研究解决城市管理问题，推动工作落实。在职能部门层面上，发挥“1+N”联动机制作用。针对违章搭建、占道经营、渣土清运、“野广告”治理等城市管理重点、难点问题，比照“城管综合执法联席会议”制度，构建一个部门牵头、多个部门配合的“1+N”执法和管理联动平台。在街道层面上，强化属地管理功能。不断加强街道办事处的属地综合管理功能和执行落实能力，一方面，比照上海设立“行政党组”的做法，以一定的组织形式整合辖区
城管执法、市容环卫、公安、工商等机构和社区的力量，形成工作合力，加强常态化管理。另一方面，要主动指导和帮助街道层面的城市管理工作，在智力、人力、物力上予以倾斜，夯实城市管理的基础。
2.注重“标准”。标准是衡量管理效果的依据和规范。推进精细化管理，必须明确管理标准，标准越完善，针对性就越强。要按照分类管理、量化考核的要求，尽快制定涵盖城市管理各方面的统一标准，对参与城市管理的市场主体和职能部门加强监管，做到目标定量化、责任明细化、标准精准化、措施具体化。推行标准化，是城市管理的有效手段，也是实现精细化必须的途径。要建立和完善标准。根据国家颁发的行业标准，结合各个行业和专业部门的特点和工作实际，尽快完成标准和规范的编制，将城市管理的目标及内容予以细化、量化。要推行和实施标准，全面推行标准化执法和标准化管理，逐步建立覆盖全部管理服务部门的标准化管理体系。要建立标准评价体系。以标准和规范为依据，采取“日巡查、周检查、月观摩、季讲评、年考核”的评价考核工作制度，执行提醒单、督办单、警示单“三单联动”的督办制度，形成“以管理标准为内容、以工作成效为标尺、以考核奖惩为手段”的监督评价工作体系。
3.抓住“机制”。完善的机制是实现高水平管理的保障。推进精细化管理必须坚持完善体制，把握疏堵结合原则，以集中整治为手段，以源头预防为基础，以长效管理为根本，理顺关系，